La coyuntura fiscal actual presiona a favor de la utilización de Asociaciones Público-Privadas

Según el estudio “El Gasto en Inversión Pública en América Latina” (BID 2019) el promedio del gasto público de los países latino americanos entre los años 2000 y 2016 (incluyendo el boom de las materias primas 2006-2012) ha sido entre el 3% y 4% del PIB. En el mismo estudio, el Banco Interamericano de Desarrollo asegura que durante la nueva etapa a partir de 2016, en donde se consideran menores crecimientos y reducidas capacidad fiscal, es imperativo el proteger el gasto fiscal en inversión pública. Incluso se debe considerar el reemplazar gasto corriente por gasto de inversión ya que el multiplicador económico de éste último es mayor.

Bajo la actual coyuntura de la pandemia producida por el COVID-19, en donde las restricciones fiscales no solo afectan a Latino América, sino al mundo entero (incluyendo los recursos disponibles de bancos multilaterales) es de suma importancia el romper paradigmas de trabajo conjunto entre el sector público y el privado en aras de proteger la inversión pública. Esto es más relevante para países como Ecuador, en donde se tiene limitadas herramientas de política monetaria para maniobrar en su presupuesto fiscal.

El Ecuador, desde 2010 ha tenido una de las más altas inversiones públicas respecto a su PIB en América Latina, muy por encima del promedio. En 2010 la inversión pública alcanzó el 10.4% del PIB mientras que en 2013 alcanzó su máximo valor de 15.4%. Sin embargo, luego del boom petrolero y un creciente endeudamiento fiscal, la tasa de inversión pública para 2019 y 2020 ha sido de 7%. El endeudamiento fiscal, que ha sido una importante fuente de recursos para mantener estas altas tasas de inversión pública, ha llegado a sus límites máximos alcanzando una deuda total de 65% sobre el PIB al 2020. El crecimiento de la deuda ha modificado la política pública (en alineación a los requerimientos de los financistas internacionales) que ahora apunta a reducir alto déficit fiscal de 2020 que se estima en 6.1% sobre el PIB. Este panorama fiscal, que ya venía fraguándose y que se ha agravado con los efectos económicos y sociales de la pandemia, sumado a la imposibilidad de emisión de moneda por ser un país dolarizado ejerce presión sobre la reducción del gasto fiscal, tanto del corriente como del de inversión pública poniendo en riesgo uno de los motores de crecimiento del PIB y la provisión de bienes y servicios por parte del Estado hacia los ciudadanos.

Sin embargo, para sortear la generalidad de limitaciones presupuestarias de los países del mundo (y con mayor énfasis para el Ecuador) existen opciones disponibles para mantener, e incluso fortalecer la inversión pública: las Asociaciones Público Privadas o también llamadas concesiones. Estas herramientas para inversión pública en bienes y servicios, normalmente utilizadas en infraestructura, se han tornado no solo más atractivas con la coyuntura, sino que son esenciales para los gobiernos centrales y locales que buscan reactivar su economía.

Las concesiones o Asociaciones Público Privadas pueden contemplar la monetización de infraestructura o servicios existentes (brownfield projects), así como también la generación de nuevas obras y servicios (greenfield projects), mediante la delegación de su gestión a entidades privadas (nunca se transfiere el dominio, la regulación ni la rectoría). Estas modalidades han sido muy utilizadas en Reino Unido, Canadá, Australia, Estados Unidos debido a que el sector privado normalmente gestiona mejor los riesgos de construcción y operacionales gracias a los incentivos financieros. Para comprobar si un proyecto de inversión pública debe gestionarse mediante delegación al privado o por el propio estado se utiliza una metodología basada en comparar los proyectos bajo ambos esquemas. Si al Estado le resulta más barato mediante la delegación al privado (debido a la transferencia y gestión de riesgos) entonces se concluye que se ha logrado valor por el dinero. Esta conclusión valida el empleo de la modalidad de Asociación Público Privada. Este comparador es válido cuando existe la capacidad fiscal para realizar las fuertes inversiones que demandan la construcción, y al momento, son muy limitadas. Por lo tanto la pregunta actual en varios sectores como en trasporte, energía, salud, educación, será entre: realizar el proyecto apoyado en inversiones privadas (APP) o no realizarlos. El no realizar proyectos que tienen un mayor beneficio económico que su costo es alto para la población y más aún en las actuales circunstancias en donde la reactivación económica no puede esperar.

En Ecuador las Asociaciones Público Privadas han sido poco utilizadas. Según la CEPAL el promedio anual de millones de dólares comprometidos mediante APP entre 2015 y 2020 por el Ecuador es de $328, mientras que el de Argentina es 1,290, el de Perú 2,229 y Colombia 3,254. En parte se explica por un antiguo marco regulatorio confuso y la falta de conocimientos tanto del personal público como del privado. Sin embargo en Noviembre de 2020 Ecuador emitió un nuevo Reglamento para las Asociaciones Público Privadas para fomentar la utilización de esta modalidad de inversión pública. Esta innovación regulatoria confabula perfectamente con las tendencias actuales de infraestructura a raíz de la pandemia para hacer de las APP una herramienta vital y útil para mantener un saludable nivel de inversión pública en Ecuador.

Entre las nuevas tendencias vale mencionar tres: 1) la apertura del sector público a trabajar junto con el privado en búsqueda de eficiencia e innovación, 2) los crecientes fondos verdes para financiar proyectos de reactivación verde, 3) el creciente interés de fondos de pensiones sobre proyectos de infraestructura.

Artículo escrito por mi persona para Gruval Consulting Limited - Ecuador - publicado en el Boletín de Marzo 2021